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      張學誕:完善個稅制度 充分發揮其應有功能

      2018-06-29 13:36:30來源:中國財經報作者:張學誕 添加收藏

        我國現行個人所得稅制度是1994年在合并原有三個對個人征收的稅種后建立起來的,對組織財政收入、調節收入分配和熨平經濟周期性波動發揮了一定作用。但由于我國個人所得稅仍實行分類征收辦法,其作用并未充分發揮出來,尤其是隨著居民收入分配差距不斷擴大,社會各界對運用稅收手段來調節收入分配的呼聲日益高漲。應該說,個人所得稅的改革并不是解決單一稅種的問題,而必須將其放在經濟社會發展整體形勢和完善稅制結構的背景下進行分析,才能明確改革的方向和制度設計。

        個人所得稅制應擔當“三個重任”

        從改革目標來看,個人所得稅除組織財政收入之外,還應能擔當起三個重任。

        首先,發揮調節收入分配作用,縮小收入差距。個人所得稅是政府進行收入再分配最重要的工具之一。改革開放以來,隨著我國經濟的飛速發展,居民收入差距也在不斷擴大,而收入差距的擴大包含多方面因素。但是不可否認,現行稅制結構不合理,間接稅比重過高,而直接稅特別是個人所得稅存在的問題導致稅收調節收入功能弱化是其中一個重要因素。一方面,間接稅屬于中性稅收,具有累退性。由于低收入階層當期收入用于基本生活消費的比重大于高收入階層,低收入階層負擔的稅收占其收入的比重也要高于高收入階層,因此在實質上會擴大收入差距。另一方面,現行個人所得稅覆蓋面較窄,收入占全部稅收收入的比重偏低,限制了其發揮調節收入分配作用的空間。個人所得稅在要素設置上邊存在缺陷,分類征收稅制下稅率不均、單一費用減除標準不合理等問題,既不符合量能課稅的公平原則,也給高收入群體提供了避稅空間,削弱了稅收功能。

        其次,發揮自動穩定器作用,熨平經濟波動。與其他稅種相比,個人所得稅具有明顯的自動穩定器功能,能夠發揮逆周期調節功能。在經濟繁榮期,納稅人收入上升,適用的邊際稅率自動升檔,從而為經濟降溫;在經濟衰退期,納稅人收入下降,適用稅率自動降檔,從而減緩經濟下行壓力。與之相反,我國現行以間接稅為主的稅制結構下,當經濟繁榮時,物價水平上漲,帶動稅收增加,這又會進一步刺激物價上漲;而當經濟衰退時,物價水平下跌,稅收下降更快,使得物價水平進一步下跌,進而加劇經濟衰退程度。所以,我國目前面臨的經濟困境與間接稅為主的稅制結構有一定關系。

        最后,培育公民稅收權利意識,建立現代財政制度基石。與貨物勞務稅相比,個人所得稅與個人收入直接掛鉤,個人對稅負的感知更為明顯,對國家治理的參與感也更為強烈,有利于推動國家財政向現代財政制度的轉型。美國進步時代的啟示之一就是引入了所得稅特別是個人所得稅,以一個直接、透明、征管有效、累進的稅制取代了原來間接、隱蔽、累退的稅制。稅制的轉型帶動了政府財政治理目標的轉變,政府不再是機械地追求更多財政收入,而是更聚焦于社會關注的問題,包括經濟公平、公民權利、行政效率、公共權力等,最終為現代財政制度奠定了堅實的基礎。

        建立更加公平的個人所得稅制度

        個人所得稅法修正案草案于今年6月19日提請十三屆全國人大常委會第三次會議審議。從公開報道的內容來看,草案主要內容是:將工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費等四項勞動性所得實行綜合征稅;基本費用扣除標準由每月3500元提高至每月5000元;增加子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除;優化調整稅率結構,擴大較低檔稅率級距。結合上述目標可以看出,這次個人所得稅改革不再是之前那種費用扣除標準的簡單調整,而應是結合稅制結構調整的制度完善。

        一是建立了綜合和分類相結合的稅制,并合理劃分綜合課稅項目和分類課稅項目。這次改革把工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費等屬于勞動報酬性質的收入納入到綜合課稅范圍,其他財產所得和偶然所得等仍采用分類計征方式。這就基本建立了綜合與分類相結合的個人所得稅制度,能更好地發揮個人所得稅在收入分配上的調節作用。

        二是完善了個人所得稅的稅前費用扣除制度。稅前扣除項目包括成本費用扣除(與勞動、生產經營相關的支出)、基本生計扣除(個人基本生活支出,包括贍養、撫養等扣除)、專項扣除(包括子女教育支出、基本房貸利息支出等扣除)和特殊扣除(如捐贈支出)項目。這次改革在將原費用扣除標準上增加了子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除,擴大了個人所得稅的扣除范圍,一方面,有利于完善個人所得稅稅制,因為專項附加扣除考慮了個人負擔的差異性,更符合個人所得稅基本原理,有利于稅制公平;另一方面,有利于進一步提高人民的健康水平和教育水平及改善人民居住條件。

        三是提高了生計費用扣除標準。個人生計費用標準作為費用扣除制度的因素之一,對納稅人能否在征稅后維持自身及家庭成員的基本生活有重要的影響。生計費用扣除與專項費用扣除的不同在于前者的項目基本構成是個人基本生活支出,因此生計費用標準的界定需要充分考慮個人所得稅費用扣除設定的初衷,即維持納稅人基本生活費用。這次改革將基本費用扣除標準由每月3500元提高至每月5000元,這一標準綜合考慮了人民群眾消費支出水平增長等各方面因素,并體現了一定前瞻性。按此標準并結合稅率結構調整測算,取得工資、薪金等綜合所得的納稅人,總體上稅負都有不同程度下降,特別是中等以下收入群體稅負會明顯下降,有利于增加居民收入、增強消費能力。

        四是優化調整了稅率結構,擴大了較低檔稅率級距。稅率反映了征稅的深度,稅率的設計是個人所得稅改革的重要內容。這次個人所得稅改革對稅率設計作了以下調整:綜合所得稅率設計以現行工資、薪金所得稅率(3%至45%的7級超額累進稅率)為基礎,將按月計算應納稅所得額調整為按年計算,并優化調整部分稅率的級距;經營所得稅率以現行個體工商戶的生產、經營所得和對企事業單位的承包經營、承租經營所得稅率為基礎,保持5%至35%的5級稅率不變,適當調整各檔稅率的級距,其中最高檔稅率級距下限從10萬元提高至50萬元。這種稅率設計同樣有利于降低中低收入階層的稅收負擔。

        應該說,要實行綜合與分類相結合的個人所得稅制度,必須具備建立個人所得稅納稅人識別號碼、個人收入和財產信息系統制度、一定的稅收征管能力和水平等基本條件,唯有如此,才能發揮個人所得稅的應有功能。 

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